МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное научное учреждение «Российский научно-исследовательский институт информации и технико-экономических исследований по инженернотехническому обеспечению агропромышленного комплекса» (ФГБНУ «Росинформагротех»)

ВВЕДЕНИЕ

Первая редакция Доктрины продовольственной безопасности была утверждена в 2010 г., действующая – в 2020 г. (далее – Доктрина 2010 г., Доктрина 2020 г.) [1, 2]. С учетом складывающейся геополитической обстановки в мире и специфики регионального развития субъектов России на текущий момент и в среднесрочной перспективе целесообразно рассмотреть и сформулировать предложения по корректировке подходов обеспечения национальной безопасности в части гарантированного снабжения населения доступными качественными продуктами. Практически речь идет об анализе продовольственной безопасности России по критериям товаров продовольственной корзины в условиях новых вызовов [3].

В Доктрине сформирована нормативно-правовая база по прогнозированию, реализации и мониторингу продовольственной безопасности.

На сегодняшний день не все цели и пороговые значения по отдельным показателям Доктрины 2020 г. достигнуты. Исследования ученых охватывают отдельные аспекты этого процесса, однако комплексных исследований недостаточно. Мониторинг производства и доступности товаров, входящих в состав продуктовой потребительской корзины, осуществляется на основе различных форм статистической отчетности и анализируется в большинстве случаев по отдельности, поэтому не всегда имеет релевантное с точки зрения системности отражение.

Таким образом, актуальной является задача по оценке перспектив решения задач обеспечения продовольственной безопасности России на базе принятых критериев для товаров, входящих в состав продуктовой потребительской корзины, с учетом макроэкономических прогнозов, предполагаемой емкости потребительского рынка, реально располагаемых доходов населения, прогнозируемой демографической ситуации в регионах, а также экспортных возможностей ожидаемой динамики рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия в России и мире на среднесрочную перспективу в условиях новых вызовов. 

Цель работы – исследование влияния новых вызовов на продовольственную безопасность России по критериям товаров продовольственной корзины. В ходе работы были решены следующие задачи: выполнен анализ продовольственной безопасности России по критериям товаров продовольственной корзины в условиях новых вызовов; выработаны рекомендации по совершенствованию мер обеспечения продовольственной безопасности России. Работа включает в себя рассмотрение теоретических основ и международного опыта в сфере продовольственной безопасности, анализ состояния и развития продовольственной безопасности в Российской Федерации, разработку классификации вызовов продовольственной безопасности, рассмотрение вызовов по критериям товаров продовольственной корзины, построение архитектуры продовольственной безопасности как инструмента обнаружения вызовов и развития системы принятия решений.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ В СФЕРЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Развитие проблематики продовольственной безопасности

В экономической политике термин «продовольственный вопрос», который предшествовал современному понятию «продовольственная безопасность», впервые возник в XVIII-XIX вв. На тот момент термин означал способ организации сельскохозяйственного производства и торговли, который мог бы обеспечить снабжение населения полноценным продовольствием.

Происходящая глобализация мировой экономики не устраняет проблему неравенства в развитии отдельных стран, в том числе и в сфере продовольственной безопасности. Проблема продовольственной безопасности была поставлена в середине 1970-х годов, когда развитие аграрных технологий привело к росту объемов производства продовольствия в мире, при этом в некоторых развивающихся странах возросло число голодающих и недоедающих.

Исследование и решение проблемы продовольственной безопасности в мире в целом относятся к сфере компетенции Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), далее – ФАО). В документах ФАО декларируется право каждого человека Земли на достойную еду, а обязанность государств – обеспечить это право. В 1973 г. была сформулирована Концепция всемирной продовольственной безопасности. Было предложено следующее ее определение: «Мировая продовольственная безопасность предполагает сохранение стабильности на рынках продовольственных товаров при доступности базовых продуктов питания для всех стран мира» [4-6]. В 1974 г. в Риме на Всемирной конференции  по проблемам продовольствия, проведенной ФАО, в широкое употребление был введен термин «Food Security» («продовольственная безопасность») [7].

Гуманистическая биополитика исходит из принципа неделимости продовольственной безопасности для всех народов мира; из того, что объективно создано на планете; реалий суперсложной социоэкологической системы и мирового общества риска [8].

К концу 1980-х годов отношение к продовольственной безопасности изменилось: необходимо не просто достижение объемов производства, достаточных для питания населения страны, но его экономическая доступность – каждый (или большинство) житель страны должен иметь достаточные доходы, чтобы приобрести это продовольствие. Этот подход применяется в настоящее время в большинстве стран [9].

В мире одной из ключевых организаций в области продовольственной безопасности выступает Комитет по мировой продовольственной безопасности (Committee on World Food Security (CFS)). Организация учреждена в 1974 г. как межправительственный орган, призванный служить площадкой в системе Организации Объединенных Наций (ООН) для обзора и последующей деятельности, связанной с разработкой политики, касающейся мировой продовольственной безопасности, включая любое производство, физический и экономический доступ к продовольствию [10].

По мере развития термина «продовольственная безопасность» в середине 1990-х годов появился термин «безопасность питания», который фокусируется на потреблении продуктов питания домохозяйством или отдельным человеком и на том, как происходит усвоение питания организмом. Опираясь на Концептуальную основу ЮНИСЕФ, Международный исследовательский институт продовольственной политики (IFPRI) предложил в 1995 г. определение безопасности питания как адекватного статуса питания с точки зрения получения необходимого количества белков, энергии, витаминов и минералов для всех членов семьи в любое время [11]. В 2012 г. к этому добавились требования разнообразия питания, учета потребностей и предпочтений, а также санитарной среды для обеспечения активной и здоровой жизни людей.

Таким образом, различают термины «продовольственная безопасность», под которой чаще всего понимаются действия на международном или внутригосударственном уровне по достижению продовольственной безопасности, и «безопасность питания», под которой понимаются действия, проводимые на уровне домашних хозяйств и отдельных лиц. При этом перед ФАО и исследователями стоит задача сосредоточить внимание на действиях, необходимых для учета вопросов питания на всех этапах развития пищевой цепочки.

Как результат, на уровне ФАО возник новый термин «Food Security and Nutrition», который на русский язык можно перевести «продовольственная безопасность и питание». Понятие делает акцент на важности двух взаимодополняющих и пересекающихся концепций. Продовольственная безопасность берет свое начало в концепте «Свобода от голода» и со временем превратилась в широкую концепцию, включающую в себя такие понятия, как наличие продовольствия, доступ к нему, стабильность и использование продовольствия. Аналогично концепция питания развивается и уделяет особое внимание доступу к адекватному питанию, методам ухода и кормления, а также здравоохранению и санитарно-эпидемиологическим условиям.

Термин «продовольственная безопасность и питание» обычно используется для обозначения действий, которые необходимо предпринять для обеспечения адекватных и безопасных поставок продовольствия и стабильных цен на продовольствие, а также уверенности, что люди потребляют в домашнем хозяйстве нужное количество продуктов соответствующего разнообразия и качества. Частью концепции является также понимание того, что люди достаточно здоровы, чтобы усваивать питательные вещества из пищи. Таким образом, термин «продовольственная безопасность и питание» неизбежно затрагивает вопросы регулярной медицинской оценки состояния здоровья населения и представляет собой более интегрированный способ объединить эти два понятия. В нем подчеркивается, что общая цель заключается в достижении как продовольственной безопасности, так и безопасности питания как единой точки отсчета в политике и программных действиях. Все более широкое распространение термин получает благодаря тому, что производство продуктов 8 питания как государственная политика, продовольственные системы и социально-экономические аспекты (истоки концепции продовольственной безопасности) дополняются биологическим подходом, в котором человек является отправной точкой. Это создает видение для всех участников рынка, как оценить участие каждого из них в обеспечении продовольственной безопасности.

Существуют стандарты продовольственной безопасности, которые характеризуются системой количественных и качественных показателей. В соответствии с Римской декларацией 1996 г. базовые качественные показатели включают в себя:

• физическую доступность безопасной и питательной пищи;

• экономическую доступность продовольствия для всех социальных групп населения;

• продовольственную независимость: автономность и экономическую самостоятельность национальной продовольственной системы (далее – НПС);

• надежность НПС: ее способность противостоять влиянию негативных факторов (погодные условия, политическая обстановка и др.);

• устойчивость НПС: рост объемов производства продовольствия не должен отставать от роста численности населения. Количественные же стандарты включают в себя следующие принципы:

• производственные (производство необходимых объемов и ассортимента продовольственных товаров);

• логистические (доставка товаров конечному потребителю);

• потребительские (соответствие производимых и потребляемых объемов и ассортимента продовольственных товаров) [12, 13].

Индикаторы оценки продовольственной безопасности ФАО отличаются от индикаторов других стран. Например, ФАО в группу доступности включает среднюю энергетическую ценность пищевого рациона; среднее значение производства продовольствия; долю злаков, корнеплодов и клубнеплодов в энергетической ценности пищевого рациона; средний объем получаемых белков и средний объем получаемых белков животного происхождения, а Министерство сельского хозяйства США – среднее диетическое энергоснабжение;  среднюю калорийность пищи; долю диетического питания, корнеплодов и клубнеплодов; среднее содержание белка и среднее содержание белка животного происхождения [14, 15].

В настоящее время большинство стран мира принимают документы по обеспечению своей продовольственной безопасности и связывают ее с национальной безопасностью. Развитые страны мира поддерживают высокий уровень самообеспечения: США и Франция – на 100%, Германия – 93% [16].

Несмотря на частные различия, в целом под продовольственной безопасностью в разных странах, как правило, понимают обеспечение всех людей и социальных групп населения той или иной страны мира физическим и экономическим доступом к безопасной, достаточной в количественном и качественном отношении пище, необходимой для ведения активной и здоровой жизни.

На этапе глобализации мировой экономики и коренной трансформации международного порядка национальные интересы в конкурентных условиях рыночного функционирования аграрной сферы вступают в противоречие с предлагаемыми и навязываемыми условиями внешних факторов, имеющих мощнейшие рычаги воздействия, что является главным внешним вызовом продовольственной безопасности России, который прямо или опосредовано влияет на оборот и доступность товаров продовольственной корзины.

Для обеспечения продовольственной безопасности России целесообразно использовать лучшие практики из мирового опыта в этой сфере. Например, некоторые исследователи придерживаются мнения, что устанавливаемые пороговые значения продовольственной безопасности не являются главными, есть другие показатели, отражающие значимость этой составляющей национальной безопасности страны.

В развитых экономиках не существует единых критериев продовольственной безопасности, в том числе и желательный уровень самообеспечения, так как он во многом определяется природно-климатическими условиями, уровнем развития технологий, экономическим укладом и др. Поэтому у каждой ситуации отдельно взятой страны будут свои экономически целесообразные пороговые уровни.  В России экономика в целом, в том числе и в сельском хозяйстве, функционирует на рыночных принципах, но с элементами государственного регулирования, поэтому важно использовать накопленные лучшие практики с учетом конкретной геополитической ситуации.

1.2. Теоретические основы продовольственной безопасности

В сфере научной проблематики продовольственной безопасности существует множество публикаций, в которых рассматриваются преимущественно конкретные, обособленные аспекты проблемы обеспечения продовольственной безопасности, комплексный анализ в целом практически не встречается. В основе имеющихся трудов – анализ положений документов, регламентирующих вопросы продовольственной безопасности.

Вопросам определения критериев и влияния различных факторов на уровень продовольственной безопасности Российской Федерации посвящены работы А.И. Алтухова [16, 17], Д.Н. Багрецова [18], И.Н. Буздалова [19], М.Л. Вартановой, Б.А. Воронина [20], С.Ю. Глазьева [21], А.В. Гордеева [22], Р.Р. Гумерова [23], С.В. Киселева [24], Э.Н. Крылатых [25], В.В. Милосердова [26], В.И. Назаренко [27], А.В. Петрикова [28], Ю.В. Рагулиной, Л.С. Ревенко [29], Е.В. Серовой [30], В.Я. Узуна [31], И.Г. Ушачева [32], Б.Е. Фрумкина, Н.И. Шагайды, В.И. Меденникова и др.

Мониторинг продовольственной безопасности, ее связь с национальной безопасностью и другие аспекты рассматривались в целом по стране и на уровне субъектов Российской Федерации [34-47]. Обзор исследований российских ученых, а также принятых международных и российских регламентирующих документов представлен в диссертациях П.Н. Ломакина и Т.М. Ворожейкиной [48, 49].

В 2015 г. учеными РАНХиГС при Президенте Российской Федерации проведено крупное исследование продовольственной безопасности, включающее в себя комплексный анализ ее состояния, оценку критериев в России и за рубежом [50]. 

Большое число публикаций посвящено проблеме влияния изменения геополитической ситуации и новых технологий на обеспечение продовольственной безопасности страны [51-58]. Так, в работах подробно рассматриваются вопросы финансовой устойчивости российской экономики в кризисных условиях, их влияние и возможные последствия для АПК России [58], определяющие контуры рисков продовольственной безопасности; проведен анализ существующих научных подходов к определению факторов обеспечения продовольственной безопасности России, включающих в том числе военные и военно-экономические сущности [59]. Исследования ученых охватывают и такую сторону проблемы, как управление рисками продовольственной безопасности [60-71].

Профильными аграрными научно-исследовательскими институтами регулярно проводятся научно-практические конференции по вопросам продовольственной безопасности [72, 73]. Также организуются тематические конференции университетского уровня, которые в основном охватывают проблематику развития сельского хозяйства и аграрной промышленности [74-76].

Выделяются три уровня продовольственной безопасности государства:

• оптимальный (достаточный) – баланс ресурсов, достаточный для обеспечения внутреннего продовольственного рынка за счет собственного производства в пределах 80-85%, при этом экспорт должен составлять 15-20%, импорт – 15-20%;

• недостаточный – уровень производства, при котором за счет собственного производства обеспечивается 60-80% продовольствия;

• критический – уровень производства, ниже которого наступает зависимость от импорта, так как он позволяет обеспечивать баланс внутреннего рынка продовольствия за счет собственного производства в пределах 60% [3].

Критерием критического порога выживаемости населения служат медицинские нормы (физиологические нормы питания) – научно обоснованные и утвержденные органом государственного управления в области здравоохранения нормы потребления пищевых веществ и энергии, при которых полностью удовлетворяется  потребность практически здоровых людей в необходимых пищевых веществах и энергии [77].

Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируются физическая и экономическая доступность пищевых продуктов для каждого гражданина страны согласно требованиям законодательства России о техническом регулировании в объемах, составляющих не менее тех рациональных норм потребления пищевых продуктов, которые необходимы для активного и здорового образа жизни [1].

Перечень показателей продовольственной безопасности России, содержащихся в Доктрине продовольственной безопасности, предусматривает анализ:

• экономической доступности пищевых продуктов, которая характеризуется уровнем реально располагаемых доходов населения, обеспечивающим возможность при сложившихся ценах приобретать пищевые продукты в объемах и ассортименте не менее установленных норм их рационального потребления (по данному показателю сложилась негативная ситуация, особенно при рассмотрении по децильным группам населения в зависимости от уровня располагаемых ресурсов);

• физической доступности, во многом определяемой развитием торговой инфраструктуры: сложности в развитии инфраструктуры продовольственного рынка, связанные с функционированием и расширением деятельности торговых сетей, приводят к монополизации этого сегмента рынка, усложнению доступа к нему сельскохозяйственных товаропроизводителей, поддержанию высокого уровня потребительских цен на пищевые продукты. Физическая доступность также зависит от логистики и развития дорожной сети транспортной отрасли страны;

• продовольственной инфляции (рост розничных цен на продовольствие);

• уровня продовольственной независимости [1].

Важное значение для продовольственной безопасности страны имеет формирование резервов и запасов. Под государственным продовольственным резервом (далее – ГПР) подразумевается закупка,  хранение и снабжение населения продовольствием государством при помощи государственных компаний и организаций [78]. Резерв является важной частью сельскохозяйственной политики во многих странах. В резерв, как правило, включаются продукты, преобладающие в национальном рационе питания и, следовательно, составляющие его наибольшую долю.

Страны, как правило, поддерживают один или несколько из трёх основных типов продовольственных резервов: Чрезвычайный резерв, Буферный резерв, Резерв для обеспечения населения продовольствием.

Однако их чёткое разграничение может представлять трудности, так как резервы часто создаются для одновременного достижения нескольких целей. При реализации программ ГПР поддержка собственного сельского хозяйства часто дополняется и мерами торговой политики. К таким мерам относятся: поддержка уровня цен, обусловленная созданием или пополнением запасов; создание барьеров импорту для поддержания минимальных закупочных цен; меры поддержки потребителей или социальной защиты, например, отпуск продуктов из запасов по субсидированным ценам, и экспортные субсидии для реализации запасов на мировом рынке [79]. 

В России в соответствии с законодательством для регулирования рынка и цен на зерно создан интервенционный фонд зерна, проводятся закупочные и товарные интервенции. Создание такого фонда позволило стабилизировать ситуацию на рынке зерна, включая поддержку цен реализации сельскохозяйственных товаропроизводителей в форме проведения интервенций.

Важное значение имеет контроль качества пищевых продуктов. По данным Россельхознадзора и Роскачества, доля выявленной фальсифицированной, не соответствующей регламентирующим требованиям продукции и продовольствия снижается благодаря введению цифровой маркировки и прослеживаемости товаров [80- 82]. Доля проб пищевой продукции, не соответствующих установленным требованиям технических регламентов Таможенного союза (далее – ТР ТС) и Евразийского экономического союза (далее – ТР ЕАЭС), в Российской Федерации сократилась с 3,4 в 2014 г. до 1,9% в 2022 г. [83]. В то же время, по мнению независимых экспертов, в рыбных консервах доля фальсификации превышает 60%, в продукции индустрии безалкогольных напитков – 50%, в мясной продукции, например, колбасе – 40% [84].

По мнению И.А. Красюк, множество национальных и исторических условий, соотношений производственных, логистических и потребительских механизмов, составляющих базис продовольственной безопасности, обусловливают реализацию различных моделей обеспечения последней, среди которых выделяют следующие «базовые»:

1. Автаркическая модель (полная продовольственная независимость; характерна для феодального способа производства).

2. Имперская («ножницы цен» на дорогие промышленные товары и дешевые продовольственные, которые ввозятся на территорию метрополии из зависимых территорий и колоний; распространена в период первого – третьего технологических укладов (далее – ТУ), т.е. в 1770-1930 гг., хотя элементы её встречались и ранее (Рим времен поздней республики и империи, «скифский» и русский хлеб для Византии VI-ХIII вв. и др.).

3. Динамическая (внедрение передовых агротехнологий, «зеленая революция»; характерна для четвертого – пятого ТУ, 1930-2010 гг.). 

4. Инновационная (массовое применение генно-инженерных, биотехнологий; характерна для шестого ТУ, прогнозируется с ее помощью производство свыше 50% экологически чистого продовольствия к 2025-2030 гг.) [85].

Эволюция базовых моделей продовольственных безопасности и трансформации глобальной и национальных экономик в сторону цифровизации приводит к тому, что развитие информационно-технологических систем или, если говорить в прикладном аспекте, цифровых платформ становится одним из важнейших факторов обеспечения продовольственной безопасности. Это может проявляться как в обеспечивающей функции цифровых платформ, когда они служат накоплению, хранению и предоставлению данных о движении продовольствия по всей цепочке его создания и потребления, так и в том, что накопленные большие данные становятся источником данных, необходимых и достаточных для принятия решений об изменении продовольственной и аграрной политики [86], трансформации и создания принципиально новых потребительских предпочтений в области питания в условиях ограниченных ресурсов и необходимости мобилизации национальной экономики.

1.3. Сущность и роль продовольственной безопасности в обеспечении национальной безопасности

Как уже отмечалось ранее, продовольственная безопасность связана с национальной безопасностью. Существуют исторические примеры, когда продовольственные проблемы приводили к волнениям и революциям: начало Февральской революции в России связывают с одновременным закрытием большого количества хлебных лавок в г. Петрограде [87], «оранжевые революции» [88], проблемы с обеспечением продуктами в странах бывшего СССР конца 80-х годов прошлого столетия и др. [89].

Под национальной безопасностью обычно понимают сохранение суверенитета и территориальной целостности государства, под экономической – способность, возможность и готовность экономики (экономической системы) на основе эффективного управления обеспечивать стабильный и устойчивый экономический рост [90], а также удовлетворение потребностей общества и защиту национальных интересов в различных сферах от внутренних и внешних угроз [32, 91, 92]. Составляющей экономической безопасности является продовольственная безопасность.

Продовольственная безопасность вносит свой вклад в формирование национальной безопасности через достижение экономической безопасности. Недостаточный уровень продовольственной безопасности создает нежелательные риски для экономической, демографической, военной и социальной стабильности государства. Для достижения продовольственной безопасности необходимо обеспечить производство, распределение и доступность продовольствия [93].

На нормативном правовом уровне отмечается, что продовольственная безопасность является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в долгосрочном периоде, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей социально-экономической политики, а также необходимым условием реализации стратегического национального приоритета – повышения качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения [2].